增量配电改革试点为何进退两难 电网管理面临破碎化风险
作者： 日期： 2019/6/19 17:15:32 来源：2015年3月，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号），文件提出“鼓励社会资本投资配电业务。按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。”
根据9号文的相关精神，2015年以来国家发改委、国家能源局相继发布了《关于推进售电侧改革的实施意见》《有序放开配电网业务管理办法》等一系列政策文件，并分三批在全国范围内批准开展320个增量配电业务改革试点，试点项目基本实现了全国地级以上城市全覆盖。
2018年10月和2019年3月国家发改委、国家能源局分别发布了两期增量配电业务改革试点项目进展情况通报。通报指出，2016年以来，国家全力推动增量配电业务改革试点，有效激发了社会资本投资增量配电项目的积极性，促进了配电网建设发展，在推动提高配电网运营效率、改善供电服务质量等方面作出了积极探索，但是不少地区仍然存在落实情况较差，试点工作推进不力，试点项目迟迟难以开工建设等问题。
2018年12月，国家发改委、国家能源局发文要求报送第四批增量配电业务改革试点，并提出将试点范围向县域延伸，但近半年过后，第四批项目仍处在申报、评审过程中，增量配电改革试点似乎陷入了进退两难的境地。
增量配电改革长远格局不清晰
电网管理面临破碎化风险
9号文中对增量配电改革预期目标可以总结为“促发展、提效率、开放社会资本、推进混合所有制改革”，但在总体目标下，改革主管部门还应提出相对清晰的配电服务运营监管的长远格局和发展路径，用以指导当前的项目试点工作。遗憾的是，在相关主管部门大量批复、上马试点项目的过程中，始终未能对增量配电改革长远格局进行研究和明确。
配电业务属于区域自然垄断业务，大量引入独立配电网运营企业将极大增加监管成本，带来监管风险。我国电力发展的历程和世界电力发展的经验都表明，配电业务属于自然垄断业务，将一个大区域配电业务划分为多个更小的区域由不同主体建设运营，并不能利用市场竞争的内生机制带来经营效率和服务质量的提升，反而会因为被监管对象数量增加，导致监管任务量增长、监管难度大幅提升。
对于同类型的垄断企业，主管部门可以通过不同企业间成本、效益、服务等指标对比的办法对垄断企业间引入标尺竞争，从而间接地促进企业自发提高效率和服务水平。而标尺竞争只需要一定规模地引入对标企业就可以实现，在长远发展格局不明确的前提下，大规模引入对标企业，对促进竞争作用有限，反而会造成管理上的混乱。
配电业务作为资金、技术密集型产业，应该走规模化发展道路。我国的配电网经营体制特别是县级及以下配电网经营体制走过了从分散到集中的发展历程，从独立经营的孤网、趸售电网，逐步整合到省级电力公司统一集中管理，这也是符合配电网运营特征和国际经验的。目前开展的增量配电业务试点大都由不同投资主体组建独立配电公司运营，相对来说存在规模小、力量薄弱等问题，从长远发展来看，应当走重组整合、规模化经营的道路。因此当前的政策、措施应当对未来发展给予充分考虑，避免因反复而造成浪费。
改革推进过程中不规范的操作对电网企业的经营发展造成困惑和风险。我国电力工业经过改革开放40多年的建设发展，特别是上世纪90年代以来实施了多轮城乡配电网建设改造工程，配电网网架结构逐步完善，覆盖范围不断扩大。在大多数增量配电项目涉及区域内都不可避免地保有电网企业的存量配电设施。站在电网企业角度看，增量配电项目是在“蚕食”自身配售电市场空间。从大局出发，企业应当服从和支持国家改革事业，但是当一个企业主动放弃自身业务的市场空间时，各层级管理干部和员工都难免产生思想困惑。同时，一些地方政府不规范的区域划分、资产处置的做法也带来了电网企业资产流失风险。
已批复试点项目未取得成功经验
扩大试点数量和范围具有盲目性
改革是体制机制的创新，是对原有利益格局的调整，回顾我国40多年改革开放历程，先试点后推广、先局部后全局是我国推进改革的基本思路，也是改革能够取得成功的重要经验。考虑到配售电业务的重要性和技术、管理的复杂性，当前增量配电改革的工作重心应当放在优选培育试点项目，取得成熟有效的经验之后再进行推广普及。
从过去三年国家相关主管部门对试点项目的批复情况看，已经背离了“先试点后推广”的工作方法。相关主管部门从2016年11月批复第一批试点项目到2018年4月批复第三批试点项目，中间间隔时间不到一年半，而这么短的时间是很难有效建设、运营项目并积累可推广复制的经验。从点项目进展情况通报内容，第一批试点项目中有大量的项目进展缓慢，截至2019年初取得电力业务许可证的不足20%，建成投运的增量配电项目仅有5项（不含存量资产转试点的项目）。
增加试点项目个数、扩大试点项目范围主要有两方面作用，一方面是推广改革经验，扩大改革成果；另一方面是可以在更大范围探索改革经验，找到更多适宜的改革模式，将改革引向深入。目前批复的试点项目已经超过300项，实现地市级的全覆盖，样本的数量已经足够多。从实践的情况看，试点项目暴露出的问题大部分是共性的，为此主管部门两次在试点项目进展情况通报中都做了有针对性的政策安排，但试点项目的推进依然困难重重。在这种情况下，继续扩大试点范围无助于问题的解决，而只会增加不必要的改革成本。
试点项目上报审批不规范
地方政府随意干预企业经营
试点项目上报审批不规范。一方面，一些地方对改革政策理解不到位，把改革试点项目当做一般性投资项目盲目上报，项目论证不充分，造成项目在实施过程中出现流标、意向投资方退出、推进困难等情况；另一方面，在一些国家主管部门项目批复文件中，对项目名称进行批复，没有对规划方案、配电区域划分等内容进行明确，导致试点项目落地困难（郑州航空港项目是典型），试点范围随意更改以及配电网重复规划、重复建设等不合理现象。
增量配电业务改革涉及内容复杂，需要建立完善配电网规划、配电区域划分、配电价格核定、并网互联、监管等一系列政策措施，需要统一配电网规划、建设、并网、运行、服务、可靠性等标准，才能更好地落实推进。目前，相关政策、措施和标准一定程度上存在不完善、不细致情况，突出体现是存量配电资产处置程序不明确，制约了项目推进的进度；输配电价定价缺乏细则，不能适应增量配电改革需要；配电网技术和服务标准不统一，影响电网安全等方面，给试点项目顺利推进带来很大困难。
地方政府随意干预企业经营，导致增量配电项目经营困难。增量配电项目具有前期投入大、建设周期长、投资回收期慢等特点，目前试点项目大多处于起步阶段，配电网资产和用户尚未形成规模效应。
在改革实施过程中，一些地方仍习惯性采取行政手段推进改革，为追求地方经济利益而对电价进行干预，打造“电价洼地”，导致合理的配电价格机制无法落实，试点项目的配电网投资难以通过电价疏导，项目经营困难。
认真总结试点情况和问题
稳步有序推进下一步工作
加强增量配电改革长远目标研究，明确发展格局，有效指导当前工作开展。充分认识配电业务自然垄断的属性，切分式、破碎化的改革无法利用市场竞争的内生机制带来效率和服务的提升。深入研究配电网发展的规律和资金、技术密集的特性，把握配电业务改革的发展趋势。兼顾电网企业发展空间，避免对电网企业生产经营造成过度冲击。
控制项目审批节奏，规范项目上报和审批管理。建立试点项目评估机制，对已经批复的320个试点项目进行全面评估，通过评选示范项目，树立标杆，总结推广试点实施和配售电公司运营经验，发挥典型引领作用。对试点项目中暴露出的共性问题开展深入研究，有针对性提出解决措施，解决项目落地问题。加强对项目申报文件的引导和管理，避免出现“先天不足”的问题。
完善细化各项政策措施。细化存量资产处置程序，简化相关审批程序；完善增量配电网价格机制，出台适应各地区实际情况的增量配电网配电价格定价细则；建立试点项目退出机制；完善争议解决机制。
严格执行改革政策，加强违规行为监管。避免地方主管部门对增量配电试点项目电价和企业经营的不合理干预。
