售电侧改革下保底供电服务启动与运行机制分析
作者： 日期： 2019/3/22 16:51:08 来源：近期，重庆市能源局建议某违反《售电公司准入与退出管理办法》规定、提供虚假材料的售电公司主动退出市场，尚未履行完成的购售电合同由国网重庆市电力公司提供保底供电，并按原合同约定条款执行。其中政府部门对售电公司的处理意见、指定电网企业启动保底供电服务的条件和保底供电服务内容引发了争议。随着市场竞争的激化和售电公司的优胜劣汰，未来售电公司退出市场由电网企业启动保底供电服务的事件或将频现，因此有必要针对保底供电服务开展相关研究工作，进一步完善我国保底供电服务启动机制，以保证市场公平，保障用户用电，规范售电公司行为，维护市场各方合法利益。
01
保底供电服务范围分析
从国际经验看，不同国家保底供电服务命名方式多样，含义偏重不同，但保底供电服务商的定义都具有相同内涵：当放开选择权的用户，在放弃选择权、原售电公司终止经营或由于各种原因无法找到售电商供电时，应由一家供电商承担最终供电责任，这家供电商被称为保底供电商。从各国保底供电服务相关规定来看，保底供电商通常由政府指定，绝大部分由原供电商承担。
我国电力体制改革相关政策文件中，也对保底供电服务的性质及内涵进行了阐述。又如《售电公司准入与退出管理办法》中指出：“当售电公司被强制退出，其所有已签订但尚未履行的购售电合同由地方政府主管部门征求合同购售电各方意愿，通过电力市场交易平台转让给其他售电公司或交由电网企业保底供电，并处理好其他相关事宜”。
基于国外实践经验和国内政策文件，可以对保底供电服务进行如下定义：在售电公司或配电运营商因终止经营或被强制退出市场而无力提供配、售电服务，且无法通过电力交易平台将原售电合同进行转让的情况下，政府指定电网企业或其他配网运营商对该售电公司或配电运营商向用户进行供电。被指定的电网企业或配网运营商应在保障电网安全和不影响其他用户正常供电的前提下，按照国家规定的程序、内容和质量要求与该售电公司或配电运营商签约用户重新签订合同，并按照合同约定进行供电。
02
保底供电服务时间分析
从保底供电服务的性质来看，保底供电是在特定条件下临时启动的特殊供电服务，是为避免用户因售电公司/配网运营商退出市场而出现无电可用的情况设立的过渡性保障措施，具有临时性、救济性的特征。因此应对保底供电服务时间予以明确，使选择市场化电力交易的用户在遭遇售电公司/配网运营商退出后，能及时进行调整并尽快重新参与市场化交易。
这一点在国际经验中也能得到印证，如美国德克萨斯州规定，当原售电商无法继续为用户供电时，由公共事业委员会指定的售电商(即保底供电服务商)以月度批发市场价格130%-135%的电价提供过渡性的短期服务，用户最终还需要寻找其他竞争性售电商。
目前我国电力市场化交易以中长期交易为主，因此保底供电服务的时间可以设定为售电公司/配网运营商退出电力市场之日起至下一个自然年的年末。这样可以确保用户有充分的时间进行调整，尽快参与到以年为单位的中长期交易或以月为单位的集中竞价交易中，也能尽量降低保底供电服务商的供电压力，确保其供电质量与供电安全。
03
售电公司退出市场行为分析
根据《售电公司准入与退出管理办法》中相关规定，可以将售电公司/配电运营商退出市场终止提供售电服务的行为分类，一是售电公司及配电运营商因自身原因自愿退出电力市场;二是售电公司因违反管理办法中相关规定而被强制退出。
售电公司自愿退出
随着电力市场竞争激化，售电公司将面临更大的经营压力。在“优胜劣汰，适者生存”的市场筛选机制作用下，部分售电公司可能出于减轻经营压力、降低公司风险、推动发展转型等需求，考虑停止售电业务，自愿退出电力市场，这是符合市场规律的行为。在不违反《售电公司准入与退出管理办法》中的相关规定时，售电公司可以向电力交易中心提交申请，自愿退出电力市场。
但售电公司在退出电力市场前，应履行完原售电合同中相应内容，在不能履行原合同时，应取得用户同意并保证能妥善处理用户用电问题。
售电公司自愿退出电力市场是负荷市场规律的行为，而不是突发性、临时性的行为。售电公司在退出电力市场前，具备能力履行完成已签订的售电合同，在不能履约的情况下，也具备足够的时间利用电力交易平台对合同进行转让。因此在自愿退出时，应充分利用市场条件完成对用户的售电承诺，而非直接启动保底供电服务，这样既能强化市场自洽机制，也能节约启动保底供电服务所需的社会资源。
配网运营商自愿退出
目前我国配网运营商多数为增量配电网运营商，其运营范围多为新兴工业园区、产业园、经济开发区等区域。当其运营区内出现入驻用户不足、用电量低于预期或发生大用户迁出等问题时，配电运营商将面临较大的经营压力，因此配网运营商也有自愿退出电力市场的可能性，类似于售电公司，配网运营商自愿退出电力市场也是符合市场规律的行为。在不违反《售电公司准入与退出管理办法》中的相关规定时，配网运营商可以向电力交易中心提交申请，自愿退出电力市场。
配网运营商自愿退出电力市场前，应履行完原配售电合同中相应内容，在不能履行原合同时，应取得其运营范围内售电公司及用户的同意并保证能妥善处理售电公司售电及用户用电问题。当配网运营商无法通过电力市场转让其配售电合同时，将由政府指定相关企业承担保底供电服务。
强制退出
当电力市场内的售电公司出现违背市场规律、违反市场交易规则、恶意侵犯用户权益等行为时，应被强制退出电力市场，以保障市场公平公正机制，保护用户合法权益。
根据《售电公司准入与退出管理办法》规定，当售电公司出现以下情形时，应被强制退出售电市场：隐瞒有关情况或者以提供虚假申请材料等方式违法违规进入市场，且拒不整改的;严重违反市场交易规则，且拒不整改的;依法被撤销、解散，依法宣告破产、歇业的;企业违反信用承诺且拒不整改或信用评价降低为不适合继续参与市场交易的;被有关部门和社会组织依法依规对其他领域失信行为作出处理，并被纳入严重失信主体“黑名单”;法律、法规规定的其他情形。
售电公司被强制退出电力市场后，政府将根据《售电公司准入与退出管理办法》中相关规定，对其进行处罚，并指定相关企业启动保底供电服务。
04
服务流程分析
在售电公司自愿退出、配网运营商自愿退出和售电公司被强制退出三种情形中，售电公司自愿退出时原则上不宜启动保底供电服务，应尽可能利用市场资源完成或转让售电合同，以节约社会资源。配网运营商退出市场且无法转让其配电业务时，以及售电公司被强制退出时，应启动保底供电服务，以确保用户的可靠用电。以下将结合《售电公司准入与退出管理办法》及一般市场规律对不同退出方式下相关服务流程的执行方式进行分析。
